過(guò)去一年內(nèi)，圍繞“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)，各方爭(zhēng)論不已，而今即將塵埃落定。“十二五”期間單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低16%和17%的指標(biāo)何以出爐？地方如何與中央討價(jià)還價(jià)，這種博弈怎么改變了決策？
爭(zhēng)論一年的“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)，終于揭開(kāi)謎底。
上周六，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中正式披露，“十二五”單位GDP能耗下降目標(biāo)確定為16%。同時(shí)公布的還有新增的約束性指標(biāo)，二氧化碳排放降低17%，以及非化石能源占一次能源消費(fèi)比重上升至11.4%等。
這些看上去缺乏色彩的數(shù)字，將決定未來(lái)五年中國(guó)節(jié)能減排的走向，也將對(duì)未來(lái)五年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
剛剛過(guò)去的五年，20%的單位GDP能耗下降指標(biāo)已經(jīng)讓地方政府經(jīng)歷了“過(guò)山車”的過(guò)程——從忽略到重視，再到最后秋后算總賬時(shí)怪招迭出。
“十二五”期間的“16%”、“17%”這兩個(gè)讓各界關(guān)注已久的數(shù)字究竟是如何出爐的？其間有又經(jīng)歷過(guò)哪些較量？
“十二五”新方案
2011年“兩會(huì)”開(kāi)幕前，各省的發(fā)改委、經(jīng)信委(經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì))的主任們，拿到了一份并不陌生的任務(wù)清單。
南方周末記者從權(quán)威渠道了解到，圍繞未來(lái)五年下降16%的總目標(biāo)，全國(guó)31個(gè)省份，以發(fā)展階段的相似性為標(biāo)準(zhǔn)，大致被分為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)幾檔，按類別分解節(jié)能降耗指標(biāo)。
其中，青海、西藏和新疆三個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)，因?yàn)樘厥庑裕淠茉磸?qiáng)度(單位GDP能耗)下降指標(biāo)被定在了10%。同屬西部的寧夏、甘肅兩省份，目標(biāo)定在15%。其余東、中部省區(qū)，則分擔(dān)16%或者略高于16%一到兩個(gè)百分點(diǎn)的降耗任務(wù)。“十一五”期間，各省分到的能源強(qiáng)度目標(biāo)，雖有七八種，但全國(guó)大半省份的降幅為20%。在2010年下半年，各地倍感壓力甚至不惜拉閘限電的時(shí)候，地方指責(zé)節(jié)能政策一刀切的聲音不絕于耳。
根據(jù)各省份“兩會(huì)”政府工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)可發(fā)現(xiàn)，僅新疆一地表示未完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)，原定20%的減排額度，僅完成10.2%，剩下30個(gè)省區(qū)中，提前或超額完成減排目標(biāo)的有8省份，安徽、福建、江西、青海4省對(duì)具體完成情況則表述含糊，如安徽省表示“預(yù)計(jì)可完成”、福建省“將全面完成”，剩下22個(gè)省份則已“全面完成減排目標(biāo)”。
對(duì)于地方官員而言，這份勉強(qiáng)完成的成績(jī)單與烏紗帽直接掛鉤。去年下半年，為完成“十一五”節(jié)能目標(biāo)，多地上演拉閘限電鬧劇。3月6日，國(guó)家發(fā)改委主任張平“向社會(huì)、向記者朋友做出檢討”，坦承發(fā)改委作為主管部門“缺乏經(jīng)驗(yàn)、工作上有失誤”。
一位參與指標(biāo)分解的核心人士說(shuō)，“十二五”期間根據(jù)各地發(fā)展情況分類分解指標(biāo)，即便無(wú)法做到十分公平，情況類似的省份間也不會(huì)因吃虧或占便宜而糾結(jié)。
自去年12月至今年“兩會(huì)”前，國(guó)家發(fā)改委已兩次發(fā)文征求地方意見(jiàn)。各省發(fā)改委、經(jīng)信委主任拿到的最新名單，則是指標(biāo)分解過(guò)程中最后一次溝通的結(jié)果。如各省無(wú)異議，方案一經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)，報(bào)送國(guó)務(wù)院后，將很快公布實(shí)施。
與分解16%目標(biāo)同時(shí)進(jìn)行分解的還有單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)。國(guó)家發(fā)改委氣候司相關(guān)人士證實(shí)，目前單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)，已經(jīng)按地區(qū)初步分解完畢。國(guó)家層面的能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度(單位GDP二氧化碳排放量)指標(biāo)，相差一個(gè)百分點(diǎn)，分解到地方時(shí)，兩個(gè)指標(biāo)間也差一到兩個(gè)百分點(diǎn)。與能源強(qiáng)度指標(biāo)實(shí)行年度考核不同，新增的碳強(qiáng)度指標(biāo)，采取規(guī)劃期內(nèi)中期評(píng)估、再期末考核的方法，避免秋后算賬帶來(lái)的巨大壓力。
另外，南方周末記者從權(quán)威渠道證實(shí)，“十二五”的碳強(qiáng)度指標(biāo)某種意義上說(shuō)，是個(gè)過(guò)渡指標(biāo)。“十三五”之后，由碳強(qiáng)度指標(biāo)替代現(xiàn)行的能源強(qiáng)度的可能性很大，因?yàn)?ldquo;碳強(qiáng)度指標(biāo)更綜合、更易與國(guó)際接軌”。
為什么是16%？
在多數(shù)人已默認(rèn)單位GDP能耗下降16%的目標(biāo)時(shí)，楊富強(qiáng)卻視正在進(jìn)行的全國(guó)人大會(huì)議為最后的翻盤機(jī)會(huì)。“在最終審議通過(guò)前，還存在別的可能性。”
楊是世界自然基金會(huì)全球氣候變化應(yīng)對(duì)計(jì)劃主任，他相信未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高耗能工業(yè)增速放緩的趨勢(shì)，會(huì)給能耗降低帶來(lái)巨大空間。
為什么不是18%、不是20%，而是16%？從去年下半年以來(lái)，對(duì)于目標(biāo)的設(shè)定，學(xué)界幾派紛爭(zhēng)不已。清華大學(xué)低碳能源實(shí)驗(yàn)室主任何建坤算過(guò)一筆賬，“十二五”要完成16%的能源強(qiáng)度下降幅度，要實(shí)現(xiàn)的節(jié)能量會(huì)比“十一五”還要大，因?yàn)?ldquo;十二五”期間GDP總量還將增加。
南方周末記者統(tǒng)計(jì)的各省份政府工作報(bào)告顯示，25個(gè)省份GDP預(yù)期增速達(dá)到或超過(guò)10%。與2010年相比，12個(gè)省份調(diào)高GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，6個(gè)省份調(diào)低目標(biāo)，其余省份GDP增長(zhǎng)目標(biāo)不變或基本不變。
除GDP高速增長(zhǎng)外，過(guò)去五年的節(jié)能強(qiáng)度，讓投入少、見(jiàn)效快的節(jié)能措施基本用完，而且淘汰落后的空間也縮減了。以“十一五”關(guān)停小火電7200萬(wàn)千瓦為例，“十二五”能關(guān)停的小火電不足一半。
至今，國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋仍堅(jiān)持認(rèn)為只要政策得當(dāng)，有利，合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“十二五”可以做到20%的能耗降幅。就在2月初，姜和其他幾位研究者，還曾不斷提議，希望廣開(kāi)渠道影響決策。兩三個(gè)星期前，他開(kāi)始意識(shí)到16%的大局已定，這讓身為科研人員的他多了一些沉默。
在這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)半年多的論戰(zhàn)中，幾方都無(wú)法相互說(shuō)服。但對(duì)于16%目標(biāo)的來(lái)源，學(xué)界卻達(dá)成了基本共識(shí)。
2009年哥本哈根氣候大會(huì)前，中國(guó)政府承諾2020年單位二氧化碳排放比2005年減少40%到45%，并計(jì)劃在五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)中增設(shè)該項(xiàng)。
何建坤測(cè)算過(guò)，“十一五”碳強(qiáng)度下降了20%左右，“十二五”碳強(qiáng)度降幅保持在17%到18%，“十三五”再完成16%到17%，就能完成到2020年單位GDP的二氧化碳強(qiáng)度比2005年下降45%的目標(biāo)。
“現(xiàn)在的能源強(qiáng)度指標(biāo)16%，是由2020年40%的碳強(qiáng)度指標(biāo)反推而來(lái)的。”楊富強(qiáng)對(duì)此也表示認(rèn)同，“但僅僅考慮氣候變化是不夠的，節(jié)能是應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)的主要武器。”
楊富強(qiáng)表示，“十二五”的能源強(qiáng)度之所以定得低，可能與“十一五”的19.1%完成情況存在水分有關(guān)。南方周末記者獲悉，現(xiàn)行的16%目標(biāo)，除了綜合考慮上階段任務(wù)完成情況、未來(lái)節(jié)能潛力等因素外，也存在以哥本哈根承諾反推國(guó)內(nèi)目標(biāo)的因素。
地方與中央，討價(jià)還價(jià)
其實(shí)早在2010年12月，希望采取更嚴(yán)厲減排目標(biāo)的研究者就注意到，雖然能源強(qiáng)度總目標(biāo)沒(méi)有最終確定，但地方顯然較早獲悉國(guó)家單位GDP能耗下降的指標(biāo)。
去年12月，寧夏經(jīng)信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待國(guó)家下達(dá)的指標(biāo)，以便計(jì)算本省內(nèi)電石、鐵合金等高耗能產(chǎn)品的產(chǎn)量。此前為了完成節(jié)能減排的任務(wù)，寧夏已將其支柱的高耗能產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)三個(gè)月。
當(dāng)時(shí)，王永耀告訴南方周末記者，寧夏自己測(cè)算能耗目標(biāo)是2.1%，如果最終國(guó)家單位GDP能耗定在16%，會(huì)和國(guó)家希望寧夏承擔(dān)的指標(biāo)之間有很大差距。
盡管都是先確定總降幅再分解到地方的路徑，這一次與五年前分解指標(biāo)的過(guò)程并不相同，從中央到地方都謹(jǐn)慎許多。
“十一五”初期，國(guó)家發(fā)改委要求各地上報(bào)各自目標(biāo)，由于不知目標(biāo)帶來(lái)的潛在影響，各省數(shù)據(jù)頗為“冒進(jìn)”。以吉林為例，吉林開(kāi)始之時(shí)報(bào)出了30%的降幅，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委也并未對(duì)此提出異議。至2008年“十一五”規(guī)劃中期評(píng)估時(shí)，發(fā)現(xiàn)完成無(wú)望，最終調(diào)整為22%。
根據(jù)地方“兩會(huì)”上公布的“十二五”規(guī)劃，南方周末記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)31個(gè)省份中，僅有湖北、內(nèi)蒙古、西藏明確了“十二五”期間單位GDP能源強(qiáng)度降幅具體目標(biāo)，剩下的28個(gè)省份表述模糊。
在關(guān)于“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放目標(biāo)上，大部分省市的政府工作報(bào)告，對(duì)于碳強(qiáng)度的減排表示含糊，僅表示“將完成任務(wù)”或只字未提“碳減排”。只有湖北省明確提出，“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放將下降17%。
權(quán)威人士透露，去年針對(duì)“十二五”規(guī)劃的座談會(huì)、專家會(huì)、地方座談會(huì)，開(kāi)了十幾次。自去年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)發(fā)改系統(tǒng)工作會(huì)議后，關(guān)于指標(biāo)如何分解給地方，經(jīng)歷了“三上三下”。
首先地方上報(bào)國(guó)家發(fā)改委一個(gè)指標(biāo)，由國(guó)家發(fā)改委提出意見(jiàn)，返回地方一個(gè)指標(biāo)，地方再次上報(bào)，國(guó)家發(fā)改委再提意見(jiàn)。兩會(huì)前，地方再次上報(bào)指標(biāo)，經(jīng)人大審議通過(guò)后，兩會(huì)后公布指標(biāo)分解方案，各省再分頭去做。
“‘三上三下’就是中央和地方的博弈過(guò)程。”一位熟悉這段情況的人士解釋說(shuō)，地方第一次上報(bào)指標(biāo)，難免藏著掖著，而國(guó)家第一次下達(dá)指標(biāo)，因?yàn)榭紤]到地方會(huì)有反復(fù)，也不會(huì)亮出最后的底牌。
中國(guó)能耗指標(biāo)制定并非“自下而上”過(guò)程，而是“自上而下”。在“三上三下”過(guò)程中，地方的執(zhí)行困難確被聽(tīng)取，但并未如愿爭(zhēng)取到較低的能耗指標(biāo)。以寧夏為例，去年底寧夏自己測(cè)算的能耗降低指標(biāo)僅為2.1%，而實(shí)際將要承擔(dān)的指標(biāo)是15%，僅比全國(guó)指標(biāo)低一個(gè)點(diǎn)。
“‘十一五’(的能源強(qiáng)度目標(biāo))是政治決策，‘十二五’也是。討論歸討論，決策歸決策。”國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)委員、社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華評(píng)價(jià)道。
